於法規調整前，業者多藉無人載具科技創新實驗取得運行空間；於商港區域內行駛、作業，或以遙控無人機進行檢測，則另有商港法之限制。本篇說明創新實驗制度之意義與界限，以及港區作業之相關規定與實務見解，提供無人載具業界參考。
創新實驗制度之意義與界限
「無人載具科技創新實驗條例」（下稱創新實驗條例）[3]第3條第1款明定無人載具包含船舶；第22條第2項第4款並將「船舶法第九十一條第二項、第九十二條、第九十三條、第九十五條、第九十七條、第九十八條規定」列為實驗期間得排除適用之法律。立法者既認有排除之必要，似可推知當時並未當然認為無人船在船舶法之外。
惟應注意被排除者為何。船舶法第91條至第98條均位於該法第十章罰則，內容均為由航政機關裁處罰鍰之行政罰規定，其中第91條至第94條並得併命禁止航行或限期改善；創新實驗條例第22條第2項第7款但書並明定「不包括民事、刑事責任規定」。換言之，創新實驗核准所排除者，僅係違反規定時之行政罰鍰，船舶法關於登記、檢查、丈量及文書之實體義務本身並未解除。此係免罰而非免責，更非取得合法之船舶地位；無人船於實驗期間倘發生碰撞或致生損害，其民事責任並不受影響。
更值得注意者為時間。創新實驗條例第9條第2項但書規定：「但創新實驗內容經中央目的事業主管機關於審查會議認定應修正相關法律者，展延不以一次為限，其全部創新實驗期間不得逾四年。」足見立法者設計此一條款時，已預設實驗過程中將發現法律有修正之必要，並認為四年足以完成修正。然該條例自108年6月施行迄今已逾七年，船舶法仍未增訂無人船之定義或管理規定。惟主管機關並非全無作為，而係選擇以行政指導先行：交通部航港局已訂定「水面及水下無人載具特定測試水域安全管理規範」及「水面及水下無人載具一般性安全管理規範」，分別規範測試階段與正式運行階段（詳本系列下一篇）。[4]是以，問題並非法制追不上技術，而在於現行作法係以行政指導填補法律之空白：行政指導既無法律授權，亦無罰則，無從創設船舶地位，更無從免除船舶法之實體義務與民事責任。業者所取得者，為得於特定水域進行測試之行政同意，而非法律上之船舶身分。
港區作業之限制
(1) 無人船於港區內行駛或作業
商港法第15條第3項規定：「船舶、浮具未經商港經營事業機構、航港局或指定機關同意，不得在港區內行駛或作業。」違反者，依同法第66條第1項第2款處行為人10萬元以上50萬元以下罰鍰；未登記或註冊之船舶、浮具，並得依同條第2項沒入。
臺北高等行政法院地方行政訴訟庭112年度簡字第94號判決[5]說明，本條之目的在於維護港區內船舶航運安全，所稱「作業」包括漁船作業，並明白指出商港法第66條第1項第2款規定「亦不以造成船舶航行阻塞或其他實害為要件」。該案當事人僅駕駛膠筏停泊於臺中港商港區域內梧棲漁港港嘴處，船上有人持釣竿垂釣，即遭裁罰10萬元。依此見解，以無人船於港區內進行測繪或巡檢，宜認屬「作業」而事先取得同意；無人船縱不被認定為船舶，主管機關仍可能以浮具視之。
(2) 以遙控無人機進行空拍檢測
港區內另一常見作法，係以遙控無人機進行船體或設施檢測。商港法第36條之1規定，於商港區域特定範圍內，非經申請許可，禁止從事遙控無人機飛航活動；依同條第3項訂定之「商港區域特定範圍內遙控無人機飛航活動申請及管理辦法」（下稱港區無人機管理辦法）設有三項限制，整理如表1。
表1 商港區域特定範圍內遙控無人機飛航活動之三項限制
| 限制 | 規定內容 | 對商業檢測之影響 |
| 申請事由 （辦法第3條第1項） |
限政府機關（構）、學校或法人，為執行公務、港埠經營管理業務、政策活動宣傳或公共環境偵測研究之需要，始得申請 | 檢測公司雖屬法人，惟受船東委託進行之商業檢測，不在所列四種事由之內 |
| 申請程序 （辦法第3條第2項、第3項） |
應於飛航活動7日前提出申請，並檢附下列6款文件：申請單、登記證明文件、遙控無人機操作證影本及投保責任保險證明文件；飛行路線涵蓋民用航空法第99條之13第1項或第2項規定範圍者，應分別檢附民用航空局或直轄市、縣（市）政府同意之證明文件（第5款）；飛行路線涵蓋商港區域內港區單位或公民營事業機構之承租作業區者，應檢附該單位或機構之同意文件（第6款）。惟政府機關為執行災害防救、偵查、矯正業務之法定職務，經同意者，不適用上開申請程序（第3項） | 前置期間較長，且部分文件須先向第三人取得，不易配合臨時性之檢測需求 |
| 距離限制 （辦法第7條第1項第3款） |
應遠離建築物、船舶、石化儲槽、電力設施及其他可能阻擋視線之物體30公尺以上；同條第2項僅就災害防救、偵查、矯正業務之執行所必要者，放寬第1項第2款及第3款之限制 | 船體檢測本須靠近船舶，30公尺之限制使此類應用於港區內實質上難以實施 |
未經許可或違反管理事項者，依商港法第65條之1，處30萬元以上150萬元以下罰鍰；情節重大者，並得沒入遙控無人機。
結語
由上可知，創新實驗核准所排除者，僅係違反規定時之行政罰鍰，此係免罰而非免責，更非取得合法之船舶地位。至於港區作業，無人船不論是否被認定為船舶，均須先取得同意；以遙控無人機進行港區檢測者，則另受申請事由與距離限制之拘束。
（本系列下一篇將探討：航港局就無人載具已訂有哪些行政指導？目前可申請之測試水域有哪些？申請時又應注意什麼？）
[1] 吳詩敏律師為有澤法律事務所主持律師，東吳大學法學碩士、美國印第安那大學印地安那波里斯校區法學碩士。
[2] 林子靖律師為則誠法律事務所主持律師，政治大學法律科際整合研究所碩士、美國喬治城大學環境暨能源法法學碩士。
[3] 107年12月19日制定公布，108年6月1日施行。
[4] 「水面及水下無人載具特定測試水域安全管理規範」，交通部航港局114年12月30日航舶字第1141711673號函訂定、115年7月14日航舶字第1151710667號函修訂；「水面及水下無人載具一般性安全管理規範」，同局115年7月24日航舶字第1151710748號函訂定。二者均登載於交通部航港局網站「無人載具專區」（查詢日：115年11月2日）。上開規範均屬行政指導，非法規命令，亦無罰則；一般性安全管理規範第六章並明定，依該規範核發之使用認可文件、使用證及遠端操作員操作證，其效力於「專法或相關法規施行後」，得依航政機關公告之轉換機制辦理換發、展延或繼續使用。
[5] 臺北高等行政法院地方行政訴訟庭112年度簡字第94號判決（113年1月11日）。